' g" @2 ~, u6 i. n9 s 天朝公益彩票事业研究所曾做过一项调查，我国每年由于Dubo而流到境外的赌资超过6000亿元人民币，这几乎等同于我国旅游业一年的总收入。* w$ e d- x U5 r$ N' b9 _
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加上目前世界网络博彩行业发展迅速，天朝的公益博彩事业越来越受到来自地下私彩的冲击。据王薛红介绍，目前国内有一万亿元人民币左右的资金在私彩领域流动，如何营造一个有利于我国博彩事业健康发展的制度环境，已经成为对天朝彩票立法提出的最紧迫的挑战。/ H4 F0 [5 n8 n r N# v
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“更重要的是，我国的赌民到境外消费，将钱花在了国外，却将问题带回来了国内。问题彩民的数量及与Dubo相关的犯罪行为呈现上升趋势。”2 i/ r- ^8 H6 t) z9 T% W8 `
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事实上，很多地下博彩行为经常与贪污、洗钱、黑社会犯罪联系在一起，但由于相关法规的缺位，使得地下博彩业难于得到应有的扼制或承担相应的法律责任。同时，法律的缺位也导致公益彩票与私人博彩难于获得有效区隔。一方面不利于打击私彩，另一方面也易给公彩带来负面影响。 - x2 m0 r' D5 b/ ] 7 m' h1 m. ?5 a# g6 H7 Y/ Y 对这些问题，财政部彩票管理部门早在1999年底2000年初就早有意识，开始着手起草“彩票法”，但“彩票法”一直停留在财政部一厢情愿的设计层面。 / b @4 |# B5 y P2 A) b, ~$ w1 \+ T9 f! D7 J8 X
暗箱频现 行业监管亟待“透明” , y# u8 _. r! @6 o9 _2 Y 4 S' F+ {9 X: I; ^7 ?$ p% J! @7 ` 曾在英国彩票委员会工作过的王薛红博士告诉记者，除了彩票立法问题之外，彩票监管的缺失还体现为“行业的透明度太差”。“公益彩票行业中有两件大事，一个是如何筹钱，另一个是筹到的钱如何花掉。”王薛红说这些目前并不透明。9 }- W; K0 w- ?* I
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据中彩网总裁邹雯女士透露，从1987年到2006年，我国共计发行彩票3663.16亿元，募集彩票公益金1228.17亿元。然而，这1000多亿元的庞大资金到底是如何支持国家公益事业的，对于其所投向每一个具体的公益项目是如何选择的，公众知情权并没有得到保障。 V5 ^ Q l! G& N$ _0 h% T v, W0 C, U. V( v5 p: d! \
根据我国民政部1994年12月2日颁布的《天朝福利彩票管理办法》规定，彩票发行收入的35%作为公益金，50%用于返奖，另外15%作为发行费用。6 A6 [! ~8 y" \* m
$ M4 X6 M0 E2 a 对于15%的发行费用，有着多年海外彩票发行经验的王薛红博士认为，从国际上来看，15%的比例并不低，但由于我们国家在彩票管理体制上是“层级管理”，从中央一级到省级、地市级乃至县级，每一级都有管理费用存在。“这种‘层级管理’是不是存在一些行政浪费或者权力寻租的行为，恐怕值得调查研究。”9 V# B0 l! K3 Z$ O U/ C' X& H
; c+ w- g; {4 s! C& A 对于35%公益金的收入，是如何使用、如何花掉的，彩民同样认为亟待透明。/ H( y$ R& Z! z4 ]3 x6 m; V
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如据审计署发布的审计公告显示，国家体育总局2005年集中使用体育彩票公益金预算中，安排“全民健身”项目2.25亿元。但截至2005年底，国家体育总局实际拨付1.97亿元，尚有2814万元预算未批复下拨。 6 u) e7 h2 ^' ?& _# E7 o$ [. T0 r+ T8 A
另外，国家体育总局所属体育基金管理中心同样被审计出存在问题：2000年2月，国家体育总局用2787.4万元彩票公益金在该中心建立奥运争光和全民健身专项基金，基金的使用权属于国家体育总局。然而当年，该中心未经批准，将上述资金用于股票投资，截至2005年底尚未收回。 " n! {7 o/ `5 Q8 A; {# ^" Q7 n6 y! s- P) x9 k8 x
按照财政部“关于调整彩票公益金分配政策的通知”，从2005年起，对彩票公益金分配政策作出调整：彩票公益金在中央与地方之间，按50∶50的比例分配。 : v: @* h+ Z( `/ A( H ) k% n" T, v( s5 w “地方留成的彩票公益金一定程度上还会受到地方财政的监督，中央一级却缺少相应的监督。”一位知情人士向记者透露。2 u! h K* X8 ?- U9 A0 ~3 c* U9 X
y% g* {+ f) r. @' x8 z 二元管理 立法进程受阻 % {% E% S3 Y/ i/ n- c7 y; d. ?7 c, f. C1 q$ Y) g: P! w) R _ G
“长期以来，我国彩票监管是一种二元机制，其中财政部作为彩票业的业务主管部门，而民政部、国家体育总局分别是‘福彩’与‘体彩’的人事主管部门，导致了行政体制方面的一些矛盾。”一直担任天朝法学会经济法学研究会理事的周芬棉博士告诉记者，这直接导致财政部在《彩票法》立法方面进展缓慢。: a+ ^% X- g) z4 e) M, B