“廿一岁”入职DC政策的思考

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[tr][td]ZF将向立法会送交禁止廿一岁以下澳门居民在DC任职的法案(美联社)
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7 P; g( q  G* ~+ X( }    “廿一岁”入职DC政策的思考

, v' Q! _9 \- T- o) m. T    经济财政司谭伯源司长在立法会作施政方针介绍时提到，ZF将向立法会送交禁止廿一岁以下的澳门居民在DC任职的法案。ZF拟把现行入职DC的年龄从十八岁提升到廿一岁，是希望通过政策调整，促使高中毕业生继续升读大学。
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    近年来，澳门社会一直担忧，本澳青少年受DC高工资诱惑，年纪轻轻即入职DC，不愿意升读大学，长远而言势必影响澳门人口质素。因此，ZF把入职DC的年龄提升至廿一岁，体现ZF的良苦用心。
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3 y1 G2 y7 _9 y- p5 W/ V8 G    政策未必有预期效果

    但此一政策甫一披露即受到澳门立法会前主席曹其真的质疑。在一篇题为“十八岁与廿一岁”的博文中，曹女士认为，把入职DC年龄提升至廿一岁，有违澳门法律原则和法治精神。尽管笔者未必同意曹女士的这一判断，但曹女士对这一政策的质疑，却提醒我们，“廿一岁”这一新的公共政策，也许并不像起初看上去那样简单、完美。

8 l" N- ^" d2 S1 d4 z    公共政策的制定历史告诉我们，一项立意好的公共政策，不一定能够带来预期效果，甚至可能产生令政策制定者预想不到的副作用。如限定最低工资的立法，目的是保护劳工利益，但客观上却可能令雇主减少聘用劳工，从而增加失业率。又如美国规定汽车司机在驾驶时必须佩带安全带，目的是保护驾驶者安全，但调查发现，尽管发生事故後司机的死亡率降低，但事故发生率却有所增加，这是因为司机使用安全带後降低了驾驶时的注意力。这些现象表明，社会是复杂的，一项公共政策可能引起很多其他方面的反应，从而改变该政策预期效果。

, C8 F  R% I8 p1 Y! F! g1 E0 o    把入职DC的年龄提升到廿一岁能否达到促使青少年继续学习的作用？这一政策是否会产生ZF没有料到的副作用？面对有可能产生的副作用，ZF是否有配套的跟进措施抑制？ZF在制定或改革一项公共政策时，需作哪些功课？笔者以下尝试回答这些问题。

+ Q. L- y. a. M& g. j0 {5 J    八成高中生继续升学

% _+ j* t& ]/ C8 q9 Z& a* W    把入职DC的年龄提升至廿一岁，是基於一个简单的逻辑：澳门青少年受DC高工资的诱惑，无心升读大学。禁止青少年廿一岁前进入DC，就能迫使他们继续升学。事情可能不是如此简单。
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    首先，高中毕业生不愿意升读大学，真的是受DC高工资诱惑吗？澳门教育曁青年局发布的《2007/2008学年澳门高中教育毕业生升学与就业调查简报》称，2007/2008学年澳门高中教育（包括正规教育和回归教育）毕业生人数为6,617人，其中在2008/2009学年继续升学的有5,211人，升学率为78.8%；就业有822人，就业率为12.4%。在选择就业的八百多人中，有五百多人属於回归教育，正规教育毕业生毕业後选择就业的有338人。在这338人中，选择投身的职业，首五个依次为“批发/零售”占13.9%；“文员”占9.8%；“商业服务”占9.5%；“金融/保险/银行”占8.9%；“博彩业”占8%。将近80%的高中毕业生选择继续升学，说明绝大多数人并未受DC高工资诱惑，他们对长远和眼前利益，实际上是有比较清醒的认识。且在选择就业的高中毕业生中，实际选择就职博彩业的只有27人。很明显，这样一组资料，并不支持高中毕业生受高工资诱惑而就职DC的判断。
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    选择荷官者不足一成

    澳门青年研究学会○九年十二月所作的“澳门高中毕业生升学与就业意向调查”也支持这一判断。该调查称，95.2%受访学生选择升学；4.8%选择就业。该学会前几年所作的同类型调查显示，在06-07学年中，92%受访毕业生意向是选择升学；约8%选择就业。在04-05学年，选择升学意向的为88%；选择就业的为12%。选择就业的高中生选择到博彩业就职的人并不占多数，特别是在“荷官”这一职业的选择上尤为明显，08/09年度选择这一职业的学生仅占9%。
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    该学会的调查还发现，不想读书、学业跟不上，是选择就业的主要原因。在53名选择就业的学生中，因不想读书和学业跟不上的问题而选择就业的有31人，占总回答人数58.4%；因经济问题而选择就业的为13人，占总回答人数24.5%。两个原因加起来，就占回答人数82.9%。

! x& x' v1 c- t) V. U; [    既然不想升学的主因非贪图DC高工资，且实际选择就业的高中毕业生入职DC的人数并不占多数，提升入职DC年龄所能达到的政策效果，可想而知。如高中毕业生因不想读书、学业跟不上而选择就业，那麽无论入职DC的年龄是十八岁还是廿一岁，他们很可能仍会选择就业。在目前较宽松的就业环境下，他们可较轻松地找到其他行业的工作，只是无法就职DC而已。即使ZF把入职DC的年龄提升至廿一岁，恐怕也无法迫使多数选择就业的高中毕业生升读大学。ZF努力的结果，很可能像在空气里打拳头，完全没有着力点。
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    阻困难家庭改善生活
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" w; J0 X5 A+ h1 ?' {& G0 R2 I    必须承认，我以上的分析可能有缺陷，因只是从高中毕业生的人数推断入职DC的人数。可能有部分十八到廿一岁之间的DC职工是从其他行业转工而来，这部分人有多少，因缺乏相关资料，不得而知。且以上所引资料的可靠性，也需要进一步检验。
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    但问题在於，如ZF有可靠资料显示，十八到廿一岁的青年在DC就职者，是个较庞大的群体，则提升入职DC的年龄至廿一岁可能会产生更大问题。

    第一，本澳学生到十八岁已完成中学学业，如果没有能力升读大学，也没有机会就业（假设博彩业是这部分人的主要就业场所，因收入明显高於其他行业，把入职DC年龄提升，必然导致一部分人无法就业，或因其他行业工资较低而选择不就业），则他们只有在社会上游荡。在这样一个热血沸腾的年龄，想想看，他们将对澳门治安造成甚麽样的後果？
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    第二，有些高中毕业生因家庭困难无法升读大学，把入职DC年龄提升，可能阻碍他们改善生活环境的机会。受影响的不只高中毕业生本身，还包括他们的家庭。入职年龄为十八岁情况下，高中学生毕业後即有机会进入收入高的行业工作，对家庭是一个支援。如果把入职年龄提升至廿一岁，则显然不利於低收入家庭改善生活。
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1 x& _) C* d2 o$ z0 ^1 `" o    第三，有些低收入家庭出身的学生，可能选择先工作，积累一定资金和经验後再进修深造。如果执行“廿一岁政策”，则很可能减少这部分青年实现梦想的机会。
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    疏导引导解决副作用
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    这样看来，提升入职DC年龄并非一个可简单对待的政策，建议ZF谨慎抉择。首先，ZF必须将决策建立在科学分析的基础上：十八到廿一岁就职DC的职工数量有多少？未来有多少高中毕业生或未满廿一岁的辍学生可能在DC就职？青少年选择就职DC究竟是出於甚麽考虑？实行廿一岁入职DC的政策後，多少人可能选择升读大学、多少人仍会选择就业？廿一岁入职DC的政策将如何影响低收入家庭？对这些问题作出回答，恐怕需要ZF做许多基础性工作。但只有做好这些基础性工作，ZF的决策才不至於出大的纰漏。

    其次，对於十八到廿一岁间既无法就业又无法升学的人，ZF应当制订配套的跟进措施，防止这些人流落街头，成为社会治安的隐患。

" X5 c. {1 q0 p$ X4 c/ K3 d    再者，如ZF最後决定采取“堵”的办法，实行“廿一岁政策”，也应在“疏导”或“引导”上下些工夫。相对於“堵”而言，“疏导”或“引导”对鼓励青少年升读大学可能更有效。如提高助学金数额，解除低收入家庭後顾之忧；改革贷学金还款方式，若学生顺利完成大学，ZF可免除或减轻还贷义务；提供大学预科教育，或提供针对性较强的职业教育等。不过这些疏导办法牵扯到不同的ZF范畴，非经济财政司一司可解决，需要相关部门如教育曁青年局、高教办等的协作与支持。

    特殊问题作特殊规定

. o' R; f% {9 P    曹女士在“十八岁与廿一岁”一文中提及，澳门以往所有的法律都把澳门居民成年的法定年龄规定为十八岁，如单把入职DC的年龄规定为廿一岁，则有违法律原则。笔者认为，在制定一项法律时，考虑其他法律的规定，以避免可能出现的冲突，完全有必要。但有时候为应对特殊的问题，对某些事项作特殊规定，是可以允许的，也是正常的，在立法中经常可以发现这种情况。即使在同一部法律中，也常可发现原则性规定与特殊性规定并存；且无论立法规定得多麽整齐划一，在执法时，也要考虑具体情况。所以，笔者倾向认为，不能仅仅以与以往法律规定不同，就认定“廿一岁政策”违反法律原则。

( H; Z  f$ `7 W/ X$ @7 \. A    无论如何，这一政策的初衷是保护青少年，只要不过份侵犯居民劳动权利，就应当是合乎法律原则。ZF如着意推行这一原则，应当做好各项基础工作，把法案提交立法会，由立法会最後决定“廿一岁政策”应否当成为新的法律，只要立法会以合乎法律的程式通过，就可成为有效的法律，就不存在违背法治原则的问题。但鉴於本文论述的理由，ZF在推行“廿一岁政策”时，应审慎对待，立法会的议员也应当对这一政策进行充分的辩论。毕竟，“廿一岁政策”一旦成为法律，再废除就不容易了。

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晕，吹牛的吧